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Article juridique : Urbanisme


COMMUNES SANS PLAN LOCAL D’#URBANISME (#PLU) : VERS UNE OUVERTURE DES DROITS A CONSTRUIRE EN DEHORS DES PARTIES NON-URBANISEES (PAU)

Dans les communes non couvertes par un plan local d’urbanisme (PLU), une carte communale ou un document d'urbanisme en tenant lieu, les constructions ne peuvent être autorisées que dans les parties urbanisées de la commune (article L. 111-3 du code de l’urbanisme). Cette règle est également dénommée principe de constructibilité limitée.

Ce principe a pour objectif de lutter contre le « mitage » en milieu rural et à inciter les communes à se doter de documents d’urbanisme.

Concrètement, les nouvelles constructions, ne pourront alors être autorisées que dans les parties déjà urbanisées de la commune.

  1. Définition des « parties actuellement urbanisées » (PAU) de la commune :

Il n’existe aucune définition légale. La notion a donc été construite par les juridictions administratives et relève de leur appréciation souveraine.

Cette liberté des juges contribue à créer une certaine forme d’aléa – insécurité juridique selon la manière dont les juges apprécient les conditions d’urbanisation d’un secteur. Parfois de part et d’autre d’une même voie, le secteur sera qualifié de PAU. Parfois non.

  1. Critères jurisprudentiels des « parties actuellement urbanisées » (PAU) :

La jurisprudence se fonde d'abord sur le critère du nombre de constructions avoisinantes.

A titre d’exemples, trois maisons composées d'une ferme ancienne, d'une ferme restaurée et d'une construction récente suffisent parfois pour constituer une partie urbanisée (TA de Dijon, 31 mai 1999, Schouttehen), mais quatre maisons dispersées en dehors de l'agglomération en quatre parcelles bâties, groupées en deux îlots et situées à 500 m du centre-bourg, n'ont pas été identifiées comme des parties urbanisées (TA Toulouse, 16 décembre 1987, Mme Mengue).

La distance par rapport au bourg et au hameau et la desserte par les équipements sont des critères également utilisés.

  1. Dans quels cas les constructions ne sont-elles pas soumises au principe de la constructibilité limitée ?

L’objectif est de permettre à une commune de s’étendre en densifiant les zones bâties existantes.

L’article L. 111-4 du code de l'urbanisme encadre ces dérogations. Il a successivement été modifié par les lois MOLE n° 2009-323 du 25 mars 2009 et ELAN n° 2018-1021 du 23 novembre 2018. Il dispose que :

« Peuvent toutefois être autorisés en dehors des parties urbanisées de la commune :

1° L'adaptation, le changement de destination, la réfection, l'extension des constructions existantes ou la construction de bâtiments nouveaux à usage d'habitation à l'intérieur du périmètre regroupant les bâtiments d'une ancienne exploitation agricole, dans le respect des traditions architecturales locales ;

2° Les constructions et installations nécessaires à l'exploitation agricole, à des équipements collectifs dès lors qu'elles ne sont pas incompatibles avec l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière sur le terrain sur lequel elles sont implantées, à la réalisation d'aires d'accueil ou de terrains de passage des gens du voyage, à la mise en valeur des ressources naturelles et à la réalisation d'opérations d'intérêt national ;

2° bis Les constructions et installations nécessaires à la transformation, au conditionnement et à la commercialisation des produits agricoles, lorsque ces activités constituent le prolongement de l'acte de production et dès lors qu'elles ne sont pas incompatibles avec l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière sur le terrain sur lequel elles sont implantées. Ces constructions et installations ne peuvent pas être autorisées dans les zones naturelles, ni porter atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages. L'autorisation d'urbanisme est soumise pour avis à la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers ;

3° Les constructions et installations incompatibles avec le voisinage des zones habitées et l'extension mesurée des constructions et installations existantes ;

4° Les constructions ou installations, sur délibération motivée du conseil municipal, si celui-ci considère que l'intérêt de la commune, en particulier pour éviter une diminution de la population communale, le justifie, dès lors qu'elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages, à la salubrité et à la sécurité publiques, qu'elles n'entraînent pas un surcroît important de dépenses publiques et que le projet n'est pas contraire aux objectifs visés à l'article L. 101-2 et aux dispositions des chapitres I et II du titre II du livre Ier ou aux directives territoriales d'aménagement précisant leurs modalités d'application ».

 

  1. Eclairages jurisprudentiels des extensions admises  (article L. 111-4 1° du code de l'urbanisme) :

 

Un récent arrêt du conseil d'état (Conseil d'état, 29 mai 2019, n° 419921) précise le sens et la portée de l'article L. 111-4. En synthèse, l’arrêt énonce que :

 

  • L'adaptation, le changement de destination, la réfection et l'extension des constructions existantes sont autorisées indépendamment dans leur localisation à l’intérieur du périmètre regroupent les bâtiments d’une ancienne exploitation agricole. Selon lui, l’intention du législateur a été de créer une nouvelle exception spécifique, s’ajoutant à celles déjà codifiées à l’article L. 111-4 du code de l'urbanisme.

 

  • Pour être qualifié d’extension, l’ouvrage autorisé doit avoir une taille inférieure au bâtiment existant (notion d’extension « subsidiaire »). Pour mémoire, le lexique national d’urbanisme qualifie d’extension comme « un agrandissement de la construction existante présentant des dimensions inferieures à celle-ci » sans fournir de critères de mesure, qui relèvent encore une fois de l’appréciation souveraine des juges. Sous réserve de ne pas « tomber » sous la qualification de la fraude au permis de construire, rien n’interdit un pétitionnaire de phaser son projet et de contourner cette limite en réalisant successivement plusieurs extensions.

 

  • En effet, en raison du lien physique et fonctionnel que l’extension doit avoir avec la construction existante, elle finit par s’y confondre une fois réalisée. Toute nouvelle demande d’extension, devra alors se faire par rapport au bâtiment existant, lequel devra intégrer l’extension précédente.

 

  • La construction de bâtiments nouveaux à usage d'habitation peut être autorisée à la double condition qu'ils soient implantés à l'intérieur d'un périmètre regroupant les bâtiments d'une ancienne exploitation agricole et qu'ils respectent les traditions architecturales locales. Le bénéfice de cette exception n'est pas réservé aux cas dans lesquels le périmètre constitué par les bâtiments d'une ancienne exploitation agricole est clos mais peut aussi valoir pour les cas où les bâtiments nouveaux sont implantés dans un espace entouré de bâtiments agricoles suffisamment rapprochés pour pouvoir être regardés comme délimitant, même sans clôture ou fermeture, un périmètre regroupant les bâtiments d'une ancienne exploitation agricole.

 

« 5. Au titre de la première de ces deux exceptions, peuvent être autorisés des projets qui, eu égard à leur implantation par rapport aux constructions existantes et à leur ampleur limitée en proportion de ces constructions, peuvent être regardés comme ne procédant qu'à l'extension de ces constructions. Aucune disposition n'impose toutefois qu'une extension satisfaisant à ces critères doive en outre, pour pouvoir être autorisée au titre du 1° du I de l'article L. 111-1-2, présenter un caractère " mesuré ". Il résulte, enfin, de cet article, éclairé par les travaux parlementaires ayant conduit à l'adoption de la loi du 25 mars 2009, que la condition tendant au respect des traditions architecturales locales, résultant de cette loi, ne s'applique pas à l'extension des constructions existantes, mais seulement à la construction de bâtiments nouveaux.

6. Au titre de la seconde exception, peut être autorisée la construction de bâtiments nouveaux à usage d'habitation, à la double condition qu'ils soient implantés à l'intérieur d'un périmètre regroupant les bâtiments d'une ancienne exploitation agricole et qu'ils respectent les traditions architecturales locales. Le bénéfice de cette exception n'est pas réservé aux cas dans lesquels le périmètre constitué par les bâtiments d'une ancienne exploitation agricole est clos, mais peut aussi valoir pour les cas où les bâtiments nouveaux sont implantés dans un espace entouré de bâtiments agricoles suffisamment rapprochés pour pouvoir être regardés comme délimitant, même sans clôture ou fermeture, un périmètre regroupant les bâtiments d'une ancienne exploitation agricole. 

7. En l'espèce, pour confirmer l'annulation pour excès de pouvoir de l'arrêté par lequel le préfet de l'Orne avait refusé de délivrer un permis de construire à M. D...et Madame C..., la cour administrative d'appel de Nantes a, d'une part, jugé que le préfet, en imposant que l'extension d'une construction existante, pour pouvoir être autorisée sur le fondement des dispositions précitées du 1° du I de l'article L. 111-1-2 du code de l'urbanisme, devait présenter un caractère mesuré, avait opposé une condition non prévue par la loi. Il résulte de ce qui a été dit précédemment que la cour, en statuant ainsi, n'a pas commis d'erreur de droit.

8. La cour administrative d'appel a, d'autre part, jugé que le projet de construction, s'il devait être regardé comme une construction nouvelle, était situé à l'intérieur du périmètre regroupant les bâtiments d'une ancienne exploitation agricole. En statuant ainsi, alors même que l'espace délimité par les constructions agricoles rapprochées qu'elle a prises en compte n'était pas clos, la cour s'est livrée, sans erreur de droit et en motivant suffisamment son arrêt sur ce point, à une appréciation souveraine des faits de l'espèce qui est exempte de dénaturation. La cour s'étant bornée à relever que le projet se situait au sein d'un tel périmètre pour juger que le préfet n'aurait pu légalement le refuser au motif qu'il constituerait une construction nouvelle et non une extension d'une construction existante, le ministre ne peut utilement soutenir qu'elle aurait commis une erreur de droit en ne recherchant pas si le projet satisfaisait, en outre, à l'ensemble des conditions auxquelles sont subordonnées les constructions de bâtiments nouveaux à usage d'habitation sur le fondement de l'article L. 111-1-2 du code de l'urbanisme ».

 

Clairement, nous nous orientons donc vers une ouverture de la constructibilité limitée en zones rurales. Reste à espérer que cette mesure ne précipite pas définitivement les processus de dégradations voire de démolitions des immeubles existants dans les bourgs ruraux, laissés à l’état d’abandon depuis le décès de leur dernier propriétaire. Cette réalité objective impliquera des adaptations pour favoriser la sauvegarde du bâti existant en centre-bourg pour éviter le fléau qui menace de toucher le patrimoine architectural historique de nos campagnes.

 

 

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